Su tratamiento en la Corte Suprema de Justicia de la Nación
y en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
El caso 11.670, Menéndez, Caride y otros", CIDH.
Informe de Horacio Ricardo González
1. A raíz del fallo "Badaro", dictado por la Corte Suprema de Justicia de
la Nación -el 8/8/2006-, se abren una serie de interrogantes sobre el futuro
de las prestaciones previsionales y la vigencia del derecho constitucional a la
movilidad jubilatorio.
Se trata de un caso en que la Sala III, de la Cámara Federal de la Seguridad Social, había resuelto reconocer una movilidad jubilatoria mínima, para el período comprendido entre el 1/4/1991 y el 30/03/1995 por aplicación
de la doctrina "Chocobar" y había supeditado los aumentos posteriores a esa
fecha -31/03/1995-, en adelante a la previsión del art. 7 ap. 2 de la ley
24.463, es decir a la movilidad que anualmente determine la ley de presupuesto.
Sabemos que, desde esa fecha y hasta la actualidad, ninguna ley de presupuesto asignó recurso alguno para atender a la garantía constitucional de
movilidad jubilatoria.
La Corte resuelve las dos cuestiones, a raíz de las apelaciones del jubilado y de la ANSES:
1) Ratifica el criterio sentado en "Sánchez"(17/5/2005), dejando sin
efecto "Chocobar", reconociendo para el período comprendido entre el
1/4/1991 al 30/3/1995, un reajuste según el índice general de las remuneraciones del 60%, aproximadamente;
2) Respecto del segundo período -31/3/1995 a la actualidad- señala que
hubo incumplimiento del Congreso de su obligación de establecer anualmente la movilidad jubilatoria, y que el Ejecutivo suplió parcialmente esa omisión
aumentando los mínimos de $ 150 hasta los $ 470 actuales, mientras los haberes superiores al mínimo y hasta $ 1000 tuvieron dos aumentos uno del
10% y otro del 11% y los de $ 1.000, solamente un aumento del 11%.
La Corte dice que no puede desconocerse "los cambios en las condiciones
de hecho producidas desde el año 2002" (que) trajeron variaciones importantes, en cualquiera de los indicadores que pueden utilizarse para analizar el
mantenimiento o disminución en el nivel de vida del jubilado, y que desde el
año 2003 se dio un proceso de recuperación de las variables salariales que no
se reflejó en la totalidad de las prestaciones jubilatorias. También, reconoce la
Corte que la política de aumentar solo los haberes mínimos trae como consecuencia el achatamiento de las prestaciones y los aportes realizados.
Recuerda que había dicho antes que "la ausencia de aumentos en los haberes del demandante no aparece como el fruto de un sistema válido de movilidad, pues la finalidad de la garantía constitucional en juego es acompañar a las prestaciones en el transcurso del tiempo para reforzarlas a medida
que decaiga su valor con relación a los salarios de actividad (Fallos:
307:2366).
Esta situación implica un apartamiento del artículo 14 bis de la Constitución Nacional.
Aclara, luego, que la movilidad no es un reajuste por inflación sino que
es "una previsión con profundo contenido social referente a la índole sustitutiva de la prestación jubilatoria, para lo cual es menester que su cuantía,
que puede ser establecida de modo diferente según las épocas, mantenga una
proporción razonable con los ingresos de los trabajadores".
Dice corresponde al legislador reglamentar la movilidad, pero no puede
alterarla en forma irrazonable sino asegurarla.
Luego, se niega a fijar sin más la movilidad para el período en cuestión.
Alega para ello la trascendencia de la resolución, "y las actuales condiciones
económicas requieren de una evaluación cuidadosa y medidas de alcance general y armónicas, debido a la complejidad de la gestión del gasto público y
las múltiples necesidades que está destinado a satisfacer".
Se reserva, dice, el control constitucional, a posteriori, de la razonabilidad de los actos.
Es por ello que decide llevar a conocimiento de las autoridades -que tienen las atribuciones de decidir-. que la omisión de disponer un ajuste por
movilidad del jubilado ha llevado a privarlo de un derecho conferido por la
Constitución Nacional. Por ello difiere el pronunciamiento sobre el período
en tratamiento "por un plazo que resulte suficiente para el dictado de las disposiciones pertinentes".
Nuestra opinión es que el fallo contiene algún aspecto positivo, pero, lamentablemente, son más los negativos:
1) Positivo: obliga al gobierno a definir un aumento en todas las jubilaciones otorgadas por la ANSES (18037,18038, 22955, 24241) teniendo en
cuenta la recuperación de las variables salariales desde el 2003, en adelante.
El efecto del fallo, en este sentido se expande a todos los jubilados.
Otra es la cuestión de cómo, cuanto, cuando y desde cuando lo implementa el gobierno.
Lo hizo al enviar el proyecto de ley de presupuesto 2007 y propone un
aumento del 13% para todas las jubilaciones superiores al mínimo y elevar
este último a $ 530.
Este aumento no responde a las directivas del fallo "Badaro" y a lo sumo
puede tomarse como pauta, para el año próximo, pero no repara el desfasaje en las prestaciones que lleva alrededor de quince años y se profundizó a
partir del mes de enero de 2002.
2) Negativo: implica un retroceso evidente respecto del caso "Sánchez"(17/5/2005) en que la Corte deja sin efecto el fallo "Chocobar" y fija
una movilidad del 60% para el período 1991/1995.
En el juicio "Badaro" no fija una actualización para el período comprendido entre el 31/03/1995 a la actualidad. Lo deja librado al legislador. Se auto limita y tiene una posición de acompañamiento del gobierno, luego de
que los jubilados han soportado más de quince años de políticas de emergencia previsional y de desconocimiento de sus derechos.
Lo hace a pesar de que el desfasaje en las jubilaciones, producido por la
salida de la convertibilidad en enero de 2002 y el envilecimiento posterior
de las prestaciones, llevó a una indudable pérdida del valor adquisitivo de los
haberes.
No fija tampoco una fecha de punto de partida de la movilidad jubilatoria. Se infiere de la sentencia que se debe tener en cuenta, para el aumento
jubilatorio, la caída del nivel de vida en 2002 y que desde el 2003 se registra una recuperación salarial.
Si bien la Corte fija una pauta, que debe tenerse en cuenta por el gobierno: disminución desde el 2002 del nivel de vida de los jubilados y el aumento de las variables saláriales, también, dice que debe tenerse en cuenta la
trascendencia de la resolución en las actuales condiciones económicas.
La dilación en resolver este tema por la Corte perjudica a los jubilados y
somete a una fuerte incertidumbre el futuro de sus derechos jubilatorios.
Nuestra impresión es que la Corte se sacó una "papa caliente" de encima y la arrojó lejos. No tenía una mayoría de 5 jueces para fijar una movilidad y convalidó el art.7 ap. 2 de la ley de "insolidaridad previsional"
que le permitió hasta ahora a los gobiernos usar las jubilaciones como variable de ajuste.
Conviene recordar que tenía un pedido de informes de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos por el atraso, desde enero del 2002, en
resolver el tema en innumerables causas judiciales y era pasible el Estado de
una denuncia por privación de justicia a los jubilados.
Si bien el caso que se resuelve es el de un jubilado, que percibía más de
$ 1.000., el gobierno debe aumentar todas las jubilaciones si quiere dar respuesta efectiva a la movilidad jubilatoria.
El aumento debe ser significativo y responder a los incrementos operados desde el 2003 en los salarios. Recordemos que la Corte dice que rige el
principio de proporcionalidad entre los haberes jubilatorios y los salarios.
En la actualidad el 70% de los jubilados perciben el mínimo jubilatorio
de $470 que debe elevarse en forma sustancial, por lo menos hasta $ 850 que
marca la línea de la pobreza que registra el INDEC.
Debe aumentar, también, proporcionalmente el resto de los haberes para restablecer el nivel de vida de los jubilados y pensionados.
En este sentido un fallo tan tibio, como el que dictó la Corte, nos preocupa para el futuro, y en que medida está dispuesto el Tribunal a controlar
la razonabilidad de las medidas de gobierno.
El otro problema grave es que, ateniéndonos a lo resuelto, en diciembre
de 2005, en el caso "Brochetta", los jubilados del Estado -de la ley 22955- hoy no tienen asegurada la movilidad del 82%, a pesar de haberse jubilado
durante su vigencia. Su movilidad se rige por los aumentos generales y sabemos que estos no responden a la realidad del deterioro de las jubilaciones, ni
tampoco a criterios que tengan en cuenta los aumentos de los activos.
2.- A su vez el tema de la movilidad jubilatoria fue uno de los temas centrales planteados por los peticionarios en el proceso de negociación amistosa, en curso con el Estado argentino, en el marco del caso 11.671, "Menéndez, Caride y otros" declarado admisible por la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos en el mes de enero de 2001 (Informe No.03/01).
La sentencia dictada en la causa "Cinco Pensionistas", contra el Estado
peruano, por la Corte Interamericana de Derechos Humanos compromete
en mayor medida, si fuera posible, al Estado argentino a resolver en forma
positiva el caso "Menéndez, Caride y otros" si quiere evitar que la Comisión
presente una denuncia ante la Corte Interamericana por violación de los derechos humanos de los jubilados. A su vez la Corte argentina tendrá que revisar, en forma integra, la doctrina del caso "Chocobar", como lo hizo parcialmente en el caso "Sánchez" y la validez de la normas de emergencia que
subsisten, en materia provisional, por aplicación de la denominada emergencia económica del Estado.
Las medidas de reducción de los salarios de los empleados públicos y las
jubilaciones están en contradicción con decisiones de la Corte Interamericana, en tanto no se cumplen los requisitos del debido procedimiento administrativo previo, ley formal que declare de utilidad pública o interés social
e indemnice justamente a los afectados, viola el art. 21 de la Convención
Americana, cuando haya o envilecimiento de la moneda o cualquier otro
nuevo recaudo que vislumbre el derecho judicial local.
Se trata de derechos adquiridos, en el caso, a percibir una determinada
jubilación o pensión otorgada bajo un régimen legal determinado que no
puede ser disminuido en forma arbitraria o irrazonable. Esta disminución se
produce, tanto en los casos en que se rebajan los haberes, como cuando por
la omisión del Estado en aplicar pautas de movilidad van perdiendo valor
adquisitivo.
En nuestra opinión el caso "Chocobar" tiene mayor gravedad que la
cuestión resuelta en "Cinco Pensionistas" dado que involucra la violación
de los derechos económicos, sociales y culturales de prácticamente la totalidad de los jubilados argentinos.
Esta situación motivó la denuncia, ante la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos en marzo de 1995, por varias victimas, entre ellas el dirigente de los jubilados del Estado Amancio Pafundi quien impugna el proyecto de ley que luego fuera sancionado como 24463 por resultar violados
los derechos judiciales (art.8), la propiedad privada (art. 21), la igualdad ante la ley (art.24) y a los recursos efectivos (art. 25(2) y, de los deberes de los Estados de respetar los derechos (art.1(1) y de adoptar medidas para hacerlos efectivos (articulo 2),establecidos en la Convención Americana y los derechos a la salud y al bienestar (articulo XI) y a la seguridad social en relación con el deber de trabajar y aportar a la seguridad social (artículos
XVI,XXXV y XXXVII) de la Declaración Americana por parte del Estado
argentino. Todos los peticionarios habían reclamado al ANSES el reajuste de
sus jubilaciones o pensiones alegando que la violación de los artículos 8 y 25
de la Convención se materializaba por el retraso en dictar sentencias definitivas para la determinación de sus derechos: los reajustes de haberes provisionales; la postergación de la ejecución de las sentencias y la ejecución inadecuada de las mismas de tal manera que confiscan su propiedad. También
alegaban la violación de los artículos 8 y 25 de la Convención Americana
por los artículos 5,7,16,22 y 23 de la ley 24.463 que permite postergar la
ejecución de las sentencia judiciales favorables con el argumento de la falta
de recursos presupuestarios, con lo que ha incumplido el deber de adoptar
medidas para hacer efectivos los citados derechos.
El Defensor del Pueblo también denunció la privación de jurisdicción, a
que se veían sometidos los jubilados argentinos, por la demora de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en dictar sentencia en más de 70.000 causas.
Todos estos temas fueron debatidos en el caso 11.670 "Amilcar Menéndez, Juan Manuel Caride y otros" contra Argentina, celebrándose la primera audiencia, entre los peticionarios y el Estado, en Washington, el 9 de octubre de 1996.
Finalmente, la Comisión Interamericana produjo el Informe No3/01, aprobado el 19/01/2001, declarando admisible las peticiones de jubilados argentinos en cuanto se refiere a las presuntas violaciones de los derechos previstos en los artículos 1(1), 2, 8(1),21,24 y 25(2) c de la Convención Americana (garantías judiciales y a la protección judicial efectiva, a la propiedad privada, igualdad ante la ley, deber de los Estados de respetar los derechos y
adoptar medidas para hacerlos efectivos y de los derechos consagrados en el
articulo XI (a la salud y al bienestar) y considerados conjuntamente los artículos XVI,XXXV y XXXVII (a la seguridad social en relación con el deber
de trabajar y aportar a la seguridad social) de la Declaración Americana. En
el caso las denuncias de 47 peticionarios fueron declaradas admisibles.
El caso se encuentra, desde el 18/10/2003, en proceso de solución amistosa habiéndose comprometido el Estado no solo a cumplir con los reclamos
de los peticionarios sino, también, en forma sucesiva a resolver la situación
similar de violación de derechos humanos en que se encuentran la mayoría
de los jubilados, derogando los artículos 16,17, 19, y 23 y modificando el
art. 22, todos de la ley 24.463, adecuando el régimen legal a los principios
reconocidos en la Convención Americana. También forma parte de la negociación la cuestión referida a la movilidad de las jubilaciones y la aplicación
de topes confiscatorios.
El alcance y resolución de los diversos temas que originaron la denuncia tiene indudable importancia dado que la solución amistosa implica la participación de los tres poderes del Estado a través de su representación exterior. Es así, dado que las respuestas abarcan al Poder Judicial, por la demora irrazonable en resolver casos judiciales, al Poder Legislativo, que debe
derogar legislación incompatible con las Convenciones Internacionales y al
Poder Ejecutivo, que a través de los organismos estatales pertinentes debería
dictar normas y liquidar conforme a derechos los expedientes previsionales
para reparar los agravios.
El Estado se ha comprometido, como señalamos antes, a derogar varios
artículos de la ley 24.463 ("solidaridad previsional"), cuya vigencia implicaban un claro retroceso legislativo respecto de las garantías y protección judicial vigentes con anterioridad a la sanción de la citada ley.
La legislación dictada en Argentina implicó regresividad en los derechos
y garantías de seguridad social, en perjuicio del conjunto de los beneficiarios
del sistema previsional. Aun, colocándonos en la postura restrictiva que la
Corte Interamericana insinúa en el caso "Cinco Pensionistas", respecto de la
violación –en el plano individual y colectivo- del derecho al desarrollo progresivo de los derechos económicos sociales y culturales, podemos decir que
se violó el estándar diseñado en la citada sentencia que mide la creciente cobertura de los citados derechos. En Argentina el retroceso abarco al conjunto de los derechos sociales influyendo sobre el conjunto de la población "teniendo presentes los imperativos de la equidad social" y no se trata de un limitado grupo de jubilados afectados sino que es representativa "de la situación general prevaleciente".
El contexto de una emergencia permanente de los derechos y garantías
judiciales de los jubilados argentinos fue materia principal de la primer denuncia, efectuada en marzo de 1995 por distintos peticionarios, cuando estaba por sancionarse la ley 24.463.
Un cotejo de la legislación en materia social, dictada en noventa del siglo pasado, con los derechos garantizados por la Constitución argentina y
los Tratados Internacionales de Derecho Humanos con jerarquía constitucional, nos permite apreciar, nítidamente, la violación sistemática de la obligación de progresividad y, por ende, de la prohibición de regresividad de los
derechos económicos, sociales y culturales, con particular referencia a los derechos a la seguridad social.
A pesar del avance que significa que el Estado se comprometiera a derogar, y lo hiciera, durante el curso de este año, los artículos 16,17, 19 y 23 de
la ley 24463, que reconocían a los órganos estatales facultades exorbitantes
frente a los beneficiarios e impedía a los jueces aplicar sanciones o multas a
los funcionarios que incumplieran sus órdenes, y se reformara el artículo 22,
de la citada norma legal, que supedita el pago de las sentencias a los recursos que se asignaran anualmente en el presupuesto nacional, faltan resolver
cuestiones fundamentales para darle operatividad a los derechos sociales de
los jubilados.
Desde el 1 de enero de 2007 no rigen más normas derogadas y las sentencias judiciales contra la Administración Nacional de la Seguridad Social deberán pagarse dentro de los 120 días hábiles, de quedar firme el fallo judicial, una vez devuelto el expediente administrativo al organismo de la seguridad social.
Se mantienen vigentes los artículos 7, que supedita la movilidad jubilatorias a las asignaciones presupuestarias, que han sido nulas durante los últimos diez años y 9, ambos de la ley 24463, que establece topes confiscatorios
sobre las prestaciones previsionales.
En la última audiencia, celebrada el 20 de octubre de 2006, en la sede de
la CIDH, los peticionarios plantearon la necesidad de derogar ambos artículos y en el caso de la movilidad jubilatorias insistieron en establecer una pauta objetiva de incremento, vinculada a las variaciones salariales, que restablezca el principio de proporcionalidad y el carácter sustitutivo que tiene la
jubilación respecto de los sueldos en actividad.
El Estado se opuso a nuevas reformas, a la denominada ley de "solidaridad previsional", y pretendió poner término a la causa, dado los años transcurridos y el éxito, que según sus representantes, había tenido el proceso de
negociación amistosa.
Ante la dificultad para avanzar, en el sentido propuesto por los peticionarios, por la negativa de la representación del gobierno, se acordó realizar
una espera, hasta la próxima sesión de la CIDH y evaluar, en ese momento,
la respuesta que los distintos poderes del Estado hayan dado al reclamo sobre la movilidad jubilatoria y la posición que, sobre el tema, adopte la Corte argentina conforme lo deja abierto, al control de razonabilidad y constitucionalidad, en el caso "Badaro".